提要

  《京津冀协同发展规划（纲要）》日前获批。这对京津冀的城乡建设、经济发展和社会进步都是一件大事。可老百姓最关心的还是自己的生活，特别是自己的宜居生活。经过三地协同发展，大规模资本投入，自己的生活环境和生活质量，会不会得到提升和改善，这是老百姓评价规划秤杆上的那棵星。

  京津冀发展的过程中出现的问题，如应急住宅问题、交通网问题、大气与水污染问题、工业、商业与居住区的梳理等问题都是发达国家在大城市急剧发展中出现的共通问题，然而就如何对应这些问题来说，各国的对策不尽相同。越泽认为，由于中国城镇化处于迅速发展阶段，如果能够吸收海外经验，仍有较大改善余地。

  京津冀一体化：日本的经验和启示

  从2000年到2013年的13年间，中国城镇居民和人口的比率从36.2%上升到了53.7%。城镇化的速率保持在1%左右，相当于平均每年有2000万人从农村进入城市。中国的城镇化以史无前例的速度和规模向前推进，产生了很多问题，提出了很多挑战。2013年11月份召开的中央城镇化会议明确了中国城镇化要“以人为本”为原则，实现社会和谐。目前热烈讨论的京津冀大都市圈一体化建设问题，实际上也是围绕这一原则讨论的。

  北海道大学名誉教授越泽明在接受记者采访时指出，京津冀发展的过程中出现的问题，如应急住宅问题、交通网问题、大气与水污染问题、工业、商业与居住区的梳理等问题都是发达国家在大城市急剧发展中出现的共通问题，然而就如何对应这些问题来说，各国的对策不尽相同。越泽认为，由于中国城镇化处于迅速发展阶段，如果能够吸收海外经验，仍有较大改善余地。  

  城镇化  

  记者：中国的城镇化正在快速增长，你如何看这个过程？在中国城市化进程中，一直存在优先鼓励中小城市的发展，控制大城市发展的争论，您对这个问题如何看？

  越泽明：对于大城市和小城市之争，还要考虑中国城镇化的历史。中国的大城市可以分为两类：一类是在过去的大城市基础上发展而成，另一类是中国经济全球化的进程在沿海地区原来一些不太大的城市迅速发展成大城市。中国政府希望成为亚洲最强大的国家，并在全球有一定的地位，如果不发展大城市，实现这个国家目标是不可能的。从这个角度来看，必须发展城市，关键是如何发展。另一方面，不应该过分把大城市和中小城市发展对立起来，应该设法让大城市和中小城市发展互为条件，互相促进，发挥各自优势。大城市由于其地理、功能和地位，对周边各中小城市的发展有不同影响。

  我个人的看法是，北京、上海等大城市要好好规划，同时发挥周边中小城市的特点和优势。以北京为例，把整个河北作为一个城市纳入北京是不可能的，应该把河北作为京津冀都市圈的一个组成部分的角度，思考如何规划好整个都市圈内的大城市和中小城市之间关系。由于京津冀相互之间距离不远，如果硬是要压制大城市的发展，而只发展中小城市，恐怕是不合适的。这里必须要考虑各种条件和优势。

  中国的朋友经常把大城市发展和小城市发展对立起来，我认为这样一种两分法是不对的，而且，从各个角度看，是一种落后的看法。中国应当把大城市发展是必然事实作为前提，如何解决周边中小城市更重要的农村经济发展，提高中小城市和农村居民的生活水平。这不仅仅是大城市支持周边中小城市和农村的问题，而是大城市要想更好发展和生存，必须获得周边中小城市和农村大力支持。比如，如果北京周边没有很好的农地提供各种农产品，北京能很好地生存吗？又比如水源，大城市里不可能有很多水源，一般都在郊区或更远的农村地方，如果没有郊区和农村支持，北京也就无法很好生存和发展。因此，大城市和中小城市之间是一种互为条件互为发展的关系。中国应该尽早调整有关大城市和中小城市发展的对立观点。

  中国一直在讲要重视中小城市发展，实际结果却是中小城市没有得到很好发展，大城市反而不断膨胀。应当说，这是一种不负责任的理论和做法，应当尽早予以摒弃。要认识到大城市的发展是必然的，关注点应当放在大城市如何发展；与此同时，大城市发展的意味着要对周边中小城市和农村的发展担负起应有的责任。这才是一种更负责任的态度。

  记者：随着城市化进程的推进，中国的大城市病越来越突出，比如说交通拥堵，环境污染，您现在最关心的是哪些城市病？

  越泽明：我也提一下一些经济学家对大城市病的看法。几十年前，在日本大城市发展的过程中，日本的一位著名学者提出了社会成本的概念，也就是说，大城市虽然方便，但不断在支付着看不见的成本，包括空气污染、能源等。在这个过程中，我们也要充分认识到，治理城市病需要成本，而成本归根结底是国民通过税收方式承担，如何平衡好，需要考虑。我特别希望留学海外尤其是留学日本的人，能够认真地把这些经验和教训介绍到中国国内，供中国在建设大城市时借鉴，我个人感觉，中国城镇化能够从日本得到的经验教训比任何国家都要大。  

  借鉴  

  记者：在前面的回答中您也提到了京津冀的例子，中国已经明确要把京津冀打造成一个一流的都市圈，正如您说的中国可以从日本学到最多，那么东京都市圈发展的经验和教训有哪些可以为中国所借鉴？

  越泽明：在这里，我仅以日本首都整备计划及其组织体系进行介绍。该计划对东京以及周边跨行政区域的建设中发现和解决重大问题发挥了重要作用。

  先谈首都圈整备计划的由来。1950年开始的首都圈整备计划的最初名称是首都建设计划，仅以东京都为对象，但很快发现仅东京都一个行政区无法解决整体都市圈的问题。比如，东京都内几乎找不到能够建设大规模新住宅基地的廉价土地，而周边的县有；有关水资源，因为东京水源不够，必须与周边的县合作修建水坝（一旦水坝修建，1都7县可以共同利用）；通勤铁路网、干线道路网都无法只在东京都的行政区域内解决。另外，1945年以前的日本都道府县知事是中央政府任命的内务省官僚，1945年以后变成由民选的政治家担任，“自治政府”各自为政，需要有统一的规划协调，因此，首都建设计划较快扩充成为以1都7县为对象的首都圈整备计划。

  首都圈整备计划总共制定过5次，其中最有效的时期是高速经济成长期初期的1950-1960年。现在首都圈整备计划的制度虽然存续，但其作用和机能实质上已经终结。

  从组织上看，首都圈整备计划（第1次、第2次）的特色是，在总理府设置首都圈整备委员会，由大臣（部长）担任委员长，国会议员、知事和有识之士被任命为委员。该委员会制定了1都7县的开发地区（住宅基地、工业基地、学园都市等）、广域基础设施（铁路、道路、水资源等）和保全地区（古都、绿地等）的未来10年规划，并以此规划为基础，由中央政府、地方政府和企业进行协调实施。

  第3次计划以后，整备委员会的方式被废除，变为中央官厅直接进行规划，但是效果没能像第1次和第2次一样好，协调效率下降。1968年都市规划法被全面修改，规定了市街化区域和市街化抑制区域的制度。根据新的都市规划法，对个别项目的开发，要尊重已存在的“既成事实”。

  最后我总结一下这个计划的成果及问题。1950年代至60年代，首都圈整备计划的规定和实施，由于保证了中央政府及其各个省厅和职能部门对城市规划、城市基础设施的完善以及环保问题的协调，在新城建设、通勤铁路网建设、工业基地的建设以及环保等方面发挥了重要作用。

  另一方面，1960年代应该纳入而没有纳入首都圈整备计划的是机场建设计划。东京和大阪的国际机场建设问题较大，与韩国、中国、新加坡等国家相比显得拙劣。离东京很远的成田机场很不方便，只好扩建羽田机场来解决，造成很大浪费和麻烦。50年前建设的干线隧道、高速公路与桥台、新干线等基础设施，如今需要大幅维修。庞大的维修费用如何负担，成为令政府头痛的新问题。 

  问题 

  记者：从东京都市圈发展的角度来看，您认为当前京津冀一体化发展中，存在哪些问题？

  越泽明：谈一下我看到的问题。首先，京津冀大都市圈的城市规划和建设仍然有较大缺陷。近年来，北京和天津的交通拥堵、大气污染等问题日益严重。无论在北京还是中等规模的城市，郊外的高层住宅、工厂和农地混杂，乱开发现象仍然比较严重，正在产生巨大的社会成本。根据以往《城乡规划法》规定，规划由每个市（自行）制定，因此不存在跨行政区域的综合规划。每个市的规划，虽然规定了建城区的范围和人口，但往往只是概括性的规划，很难对乱开发发挥有效防范作用。

  其次，最近中国政府公布，在不久的将来实施农村户籍编入城市的政策改革。这无疑是个巨大进步。然而，京津冀编入城市户籍的大量旧农村户籍人口将流向哪些城市、在哪些行业可获得就业、能否确保住宅等问题目前尚不明确，急需要解决。

  其三，改革开放之后引入的土地使用权出让政策，成为中国经济和城市发展的巨大动力。但是，地方政府的财政过度依赖土地收入的弊端已经显现。地方政府强行开发的结果，各地都出现了“鬼城”和“幽灵公寓”。这种资源的极大浪费将成为地方政府巨大的财政负担，也容易引起地方治安问题。

  其四，华北地区的自然条件缺乏水资源，因此作为国家级巨大工程的南水北调工程正在进行。但是，南水北调工程或许可以解决京津冀的水资源问题，却解决不了成本负担问题。即便初期费用由国家负担，但半永久性的设施设备的运营和维修成本必须合理分配给京津冀区域的各类收益者负担。同样，下水道的终端处理厂、水再利用设施、废弃物处理等跨行政区域的设施的修建、维护和管理费用，也需要有京津冀的整体规划。

  最后一个问题是，城市铁路的建设和利用不够，换乘站的便利性差。中国各城市的地铁和轻轨等城市铁路建设似乎仅在修建铁路和车站。市政府的交通和规划部门缺乏对车站建设的综合思路。为进一步发展城市铁路，应该灵活利用已有的国有铁路线和用地。在英、法、德、日等发达国家，国有铁路线路的一部分通常被作为通勤铁路利用，剩余的车辆用地和货物站等被用来城市再开发。 

  建议  

  记者：您能为京津冀一体化发展给出一些建议吗？

  越泽明：其一，京津冀地区急需建设直通北京和天津、并联结周边中小城市的广域通勤铁道网络。只有这样，才能摆脱过度依赖汽车的非经济型社会。通勤铁道和地铁的换乘站要更加便利换车，同时修建好站前广场，在广场建造连接周边大楼的步行桥、地下道和周边，安排百货商店、饭店、医疗诊所以及行政服务中心（市、区政府的综合派出机构）。为使这些换乘站变成“副市区”或郊外中心城市，同时要修建大型停车场，可以从自家开车到郊外中心城市，再换坐通勤铁路、地铁、公共汽车上班。考虑到维护成本和防恐保安等问题，高架铁路的优势明显。在郊外，设在路面上的专用轨道电车从经济上看最为合理。

  其二，北京和天津之间是价值连城的地区，其开发和发展的方向，如招引重点大学分校、先进的医疗基地、尖端的研究机构、外国使馆别墅以及第二国际机场等工作，应该作为国策，由咨询审议会牵头讨论提出建议，最后由领导小组决定。

  其三，由于基本解决了钢厂、电厂等主要排放源的环境污染问题，东京临近港湾和临海工业地区仍然存在。中国政府应尽早解决环境污染问题，首先要区分可能解决的和难以解决的工厂群，对于前者重点给予具体支持，对于后者要关闭或动员搬迁到有条件的内陆地区或其他国家。工厂搬迁后，遗留土地的利用和使用权的买卖，不容许企业私自处置，必须经过京津冀协同领导小组以及相关机构的审查。

  其四，中小城市的居民，不去大城市，一样可以享受同样重要服务，是减轻大城市的人口压力的重要思路。比如，要想提高石家庄、唐山的医疗水准，可以把据点医院变成北京、天津著名医科大学的分院，定期派遣医生，保证医疗水平。有效解决住宅、医疗和娱乐服务，是构筑整个京津冀大都市圈和谐社会的重要因素。

  其五，最近中国政府公布，在不久的将来实施农村户籍编入城市户籍的政策。这无疑是个巨大进步。然而，对于京津冀而言，更要急迫解决的是城市土地制度和农村土地制度的一体化问题。目前，城市土地名为全民，实为政府机关等各单位所有。国家应当正名，利用土地所有权限，实现土地使用权的市场化。在合理的土地市场价格形成机制下，实现土地再开发。土地财产价值的合理形成是经济之本。合理的土地价格确定之后，人们可以通过土地的借贷、融资、担保等活动活跃经济。同时，通过不动产评估价格，地方政府应当开征房地产税。过于依赖出售土地使用权的地方财政是不健全的，势必改革。即使延续目前方式，应只允许三分之一以下的利益进入地方财政，剩下三分二要进入专項基金。此基金主要用于城市铁道、换乘站改造、入城“农民”的住宅和福利，而基金用途和管理要接受中央政府和人民银行的严格监督。

  记者：最近一个非常敏感的热点问题是大城市圈的集聚和分散的问题，特别是京津冀这个圈的功能的集聚和分工问题。请您给我们介绍一下东京的城市集聚问题和相关的政策效果。

  越泽明：日本为了解决东京过度集中的问题，把很多行政机能转移到了横滨等地方，但是不成功，民间企业都不出去。大家还是愿意呆在市区。为什么呢？因为城市集聚有利于大家的交流。另外，从市区到郊外的距离是很大的问题。还有大学都建立在市区，以前往郊外转移过，可是如果转到郊外，很多学生不来，所以城市如何建得比较紧凑的确是一个问题。

  近几年是中国城镇化建设的关键时期，我们希望中国政府多派视察团到日本考察，具体了解正反两面的经验。目前，日中两国关系虽然严峻，我们相信，就大都市圈建设而言，日中两国有关专家进行紧密交流，有益于改善和建立长久和睦的两国关系。

  （财新《比较》编辑室）

  京津冀规划，“宜居”是第一位的

  ■ 徐宗威/文  

  《京津冀协同发展规划（纲要）》日前获批。这对京津冀的城乡建设、经济发展和社会进步都是一件大事。可老百姓最关心的还是自己的生活，特别是自己的宜居生活。经过三地协同发展，大规模资本投入，自己的生活环境和生活质量，会不会得到提升和改善，这是老百姓评价规划秤杆上的那棵星。

  城乡规划和区域规划都是重要的公共政策，也是重要的公共服务。关注老百姓所想所急，实现宜居生活，把老百姓的切身利益，当成规划的出发点和落脚点，需要转变传统的规划编制思想和方法。

  第一，人的生活应当作为规划的核心内容。京津冀规划确定首都的功能定位是“政治文化”、“国际交流”、“科学研究”，调整了“经济中心”的功能定位，这是非常大的变化。但一个城市最初和最终是为生活而存在的，作为最根本和最贴近老百姓的“宜居生活”，应当列为京津冀规划的明确的功能定位。不管城市有多少功能，“宜居生活”应当是第一位的功能定位。

  过去的几十年，比较多地强调了发展是硬道理、比较多地强调了以经济为中心，这本来也没有错。但问题是，讲以人为本比较少。在城乡发展中，当经济功能与生活功能发生矛盾时，总是把经济功能放在第一位，生活功能屈而从之。只要有投资、只要上项目，城乡最好的地段、最好的环境景观都让位于经济发展。城市是长高长大了，但生活没那么方便了，虽然多了几个城市综合体，但给人的感觉像工厂式的生活。

  第二，城市形态应当丰富多彩，不能盯着城市建成区。京津冀地区的国土面积有21.7万平方公里。但京津冀地区城市建成区面积加起来2000多个平方公里，而京津冀地区集中了1.1亿人口，绝大多数挤在这2000多个平方公里的范围内。这么高的人口密度，这么高的建筑密度，高楼林立、汽车如流、噪声不断，精神紧张、空气污浊，怎么能有宜居的生活。

  京津冀规划不能再盯着城市建成区，要开劈新出路，在保护耕地、珍视生态环境的前提下，居住空间要向更广阔的地域布局和发展。在未来的6年时间里，将有42万亿元的投入，如果真有这么多钱的投入，不如拿来开辟和改善宜居生活地域的水、电、汽、路等公用基础设施，让人流能够走出去，改变单一的城市形态，享有一个更宜居的生活环境。

  第三，居住形式应当贴近自然，多一点人情味。其实，发展本身并不是目的，发展是为了更好的生活。其实，确定城市功能定位本身也不是目的，目的依然是为了建好城市，实现老百姓更好的生活。穿上一身衣，吃饱三顿饭不是生活，生活是丰富的，既有物质的需要，更有精神的需要，更重要的是生活始终与自然有着天然的紧密联系，切断这种联系生活就会变成车间和工厂。强调人多地少对，但过度集约发展负面影响已经出现。中国采取了比较单一的公寓房居住形式，而且公寓房从五六层，发展到二十多层三十多层，邻里之间的交往越来越少，人与自然的关系越来越远。

  从世界范围看，每平方公里的人口密度，德国是231人，英国是248人，日本是318人，而中国是138人。这些国家包括欧美绝大多数国家的居住形式都是以中低密度的别墅或其它院落形式为主的。欧美国家的居住形式可以做到以中低密度为主，中国没有理由做不到。京津冀地区应当改变枯燥单一的公寓房居住形式。调整居住建设用地政策，为老百姓的宜居生活创造条件。

  第四，生活设施应当为着生活，根治城市病，城市本来是人们幸福生活的家园，但工业革命以后，城市让给了汽车，让给了资本逐利，让给了起早贪黑的路程。身体出了问题，高血质、高血糖、高血压。城市也出了问题，高集约、高密度、高容积率，因为城市只有“高”资本才有利可图。城市变成了一部创利逐利的机器，而不是一个宜居的生活家园。

  广场、绿地、商厦，坐椅、灯光、车站要改变追求形像、实现政绩、大而不当的倾向，切实从老百姓的生活出发，使生活设施更便利、更人性、让老百姓感到方便、亲切。政府要切实控制和降低城市“三高”，用地集约度、建筑密度、城市容积率只能降，不能再提高，集中公共财政用于城市生活设施等公用基础设施的建设和维护，营造良好的宜居生活环境，让生活在其中的人们感觉舒适、和谐、美好。