国务院近日发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(下称《意见》)，对未来五年化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业严重产能过剩提出新的目标和要求。

  在15日的媒体通气会上，发改委相关负责人称，中央对于化解产能过剩工作十分重视。据初步统计，国家主席习近平曾四次明确批示做好化解产能过剩工作。在2012年12月的中央经济工作会议上，习近平指出，要充分利用国际金融危机形成的倒逼机制，把化解产能过剩矛盾作为工作重点，总的原则是尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治。此后，在2013年4月、7月和9月，习近平多次强调要做好产业结构调整，化解产能过剩。

  国务院总理李克强也曾表示，产能过剩越来越成为经济运行中的突出问题。要坚定不移地化解产能矛盾，按照既利当前又利长远的原则抑制盲目扩张。同时，要区分行业，制定有针对性的化解方案。

  国家发改委、工信部会同国土、环保部门对八个省市进行了调研。同时，听取了31个省市、5个计划单列市、新疆兵团，以及近50个重点企业、四个行业协会（平板玻璃和水泥属同一协会）的意见。此外，做了六个课题研究。在起草初稿后，再次听取行业和协会的意见，并对其逐条研究、尽量采纳。

  剑指五行业

  为保障任务和目标的实施和完成，《意见》特别明确了行业管理、财税、价格、金融、土地、环保、职工安置、信息公开、监督检查等九项政策措施。据了解，国家有关部门将陆续出台价格、财税等相关配套政策。

  数据显示，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。值得关注的是，这些产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。

  《意见》提出了化解产能过剩的更高要求和任务：要在提前一年完成“十二五”钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业淘汰落后产能目标任务基础上，通过提高财政奖励标准，落实等量或减量置换方案等措施，鼓励地方提高淘汰落后产能标准，2015年底前再淘汰炼铁1500万吨、炼钢1500万吨、水泥(熟料及粉磨能力)1亿吨、平板玻璃2000万重量箱。

  《指导意见》强调，要通过市场机制扩大国内有效需求。适应工业化、城镇化、信息化、农业现代化深入推进的需要，挖掘国内市场潜力，消化部分过剩产能。推动建材下乡，稳步扩大钢材、水泥、铝型材、平板玻璃等市场需求。优化航运运力结构，加快淘汰更新老旧运输船舶。

  《指导意见》强调，将完善和规范价格政策。按照体现资源稀缺性和环境成本的原则，深化资源性产品价格改革。完善差别电价政策，各地对产能严重过剩行业优惠电价政策进行清理整顿。中央财政加大对产能严重过剩行业实施结构调整和产业升级的支持力度。鼓励企业重组，提高市场竞争力。对向境外转移过剩产能的企业，其出口设备及产品可按现行规定享受出口退税政策。

  工信部产业政策司有关负责人表示，相关产能严重过剩问题如果得不到及时化解，势必会加剧市场恶性竞争，造成经济、社会和环境等问题。

  分业施策

  《意见》指出，对产能严重过剩行业，要根据行业特点，开展有选择、有侧重、有针对性的化解工作。

  钢铁。重点推动山东、河北、辽宁、江苏、山西、江西等地区钢铁产业结构调整，充分发挥地方政府的积极性，整合分散钢铁产能，推动城市钢厂搬迁，优化产业布局，压缩钢铁产能总量8000万吨以上。逐步提高热轧带肋钢筋、电工用钢、船舶用钢等钢材产品标准，修订完善钢材使用设计规范，在建筑结构纵向受力钢筋中全面推广应用400兆帕及以上强度高强钢筋，替代335兆帕热轧带肋钢筋等低品质钢材。加快推动高强钢筋产品的分类认证和标识管理。落实公平税赋政策，取消加工贸易项下进口钢材保税政策。

  水泥。加快制修订水泥、混凝土产品标准和相关设计规范，推广使用高标号水泥和高性能混凝土，尽快取消32.5复合水泥产品标准，逐步降低32.5复合水泥使用比重。鼓励依托现有水泥生产线，综合利用废渣发展高标号水泥和满足海洋、港口、核电、隧道等工程需要的特种水泥等新产品。支持利用现有水泥窑无害化协同处置城市生活垃圾和产业废弃物，进一步完善费用结算机制，协同处置生产线数量比重不低于10%。强化氮氧化物等主要污染物排放和能源、资源单耗指标约束，对整改不达标的生产线依法予以淘汰。

  电解铝。2015年底前淘汰16万安培以下预焙槽，对吨铝液电解交流电耗大于13700千瓦时，以及2015年底后达不到规范条件的产能，用电价格在标准价格基础上上浮10%。严禁各地自行出台优惠电价措施，采取综合措施推动缺乏电价优势的产能逐步退出，有序向具有能源竞争优势特别是水电丰富地区转移。支持电解铝企业与电力企业签订直购电长期合同，推广交通车辆轻量化用铝材产品的开发和应用。鼓励国内企业在境外能源丰富地区建设电解铝生产基地。

  平板玻璃。制修订平板玻璃和制品标准和应用规范，在新建建筑和既有建筑改造中使用符合节能标准的门窗，鼓励采用低辐射中空玻璃，支持既有生产线升级改造，提高优质浮法玻璃原片比重。发展功能性玻璃，鼓励原片生产深加工一体化，平板玻璃深加工率达到50%以上，培育玻璃精深加工基地。加快河北、广东、江苏、山东等重点产区和环境敏感区域结构调整。支持联合重组，形成一批产业链完整、核心竞争力强的企业集团。

  船舶。提高海洋开发装备水平，加强海洋保障能力建设，充分挖掘航运、海洋工程、渔业、行政执法、应急救援等领域船舶装备的国内需求潜力，调整优化船舶产品结构。加大出口船舶信贷金融扶持，鼓励有实力的企业建立海外销售服务基地。提高满足国际新规范、新公约、新标准的船舶产品研发和建造能力，鼓励现有造船产能向海洋工程装备领域转移，支持中小企业转型转产，提升高端产能比重。提高行业准入标准，对达不到准入条件和一年以上未承接新船订单的船舶企业实施差别化政策。支持企业兼并重组，提高产业集中度。

  纳入政绩考核

  15日，国家发改委及工信部相关负责人在召开的媒体通气会上称，地方违规上马项目被认为是主因之一。

  地方上马新项目，可能有地方考核机制的原因，追求GDP、税收等政绩，促使地方政府给予上述行业企业土地、税收等优惠，扭曲了企业行为。

  “淘汰落后产能极有可能遭遇地方政府阻碍，行政性指令只是短期对策，要从根本上化解过剩危机，还需减少政府干预，依赖市场机制改革生产要素价格，实现行业充分竞争，推动内需增长和产业升级。”国务院参事室参事姚景源说。

  对以往化解过剩产能中地方政府和部门工作不力乃至积极性不高的问题，《意见》提出了一系列强化监督检查的举措：把化解产能严重过剩矛盾工作列为落实中央重大决策部署监督检查的重要内容，加强对本意见贯彻落实情况的监督检查，落实地方政府主体责任。认真执法问责，对工作开展不力的地方和部门，进行通报批评，建立健全责任延伸制度。

  《意见》要求“强化案件查办，对违法违规建设产能严重过剩行业项目监管不力的，按照国家有关规定追究相关责任人的责任。将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作列入地方政府政绩考核指标体系。及时公开化解产能严重过剩进展情况，发挥新闻媒体舆论引导和社会公众的监督作用”。

  中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立表示，新的政策突出了改革创新的思路，即通过“四个一批”化解持续多年的矛盾。通过扩内需消化一批，实施“走出去”战略向海外转移一批，兼并重组整合一批，严格环保等准入淘汰一批。

  他说，“化解产能过剩最有效率的机制是市场机制，真实的供给和需求能够引导资源分配，政府需要消除阻碍市场机制的体制，取消不合理的保护和补贴，产能就会慢慢达到均衡。”

  中钢协常务副秘书长、冶金工业规划研究院院长李新创指出，指导意见尤其强调，“把化解产能严重过剩矛盾工作列为落实中央重大决策部署监督检查的重要内容”“将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作列入地方政府政绩考核指标体系”，这些变化是我国经济追求可持续发展的一个重要信号。仍然要坚定不移地推进改革，彻底改变以往“GDP挂帅”的地方官员考核评价体系，简政放权，把权力进一步下放。“关键在于落实好指导意见，化解产能过剩工作才能取得实效。”

  对相关行业的影响

  15日，工信部相关负责人在媒体通气会上称，化解产能过剩，要控制总量，上新项目，必须同时淘汰落后产能。

  “化解产能严重过剩矛盾必然带来阵痛，有的行业甚至会伤筋动骨。”国家信息中心经济预测部主任祝宝良表示，但从全局和长远来看，必须遏制进一步加剧的矛盾，引导好投资方向，促进产业转型升级，打造中国经济升级版。

  有关专家在接受《经济参考报》记者采访时表示，政策对相关行业将形成结构性影响，抑制的是落后产能，加大了对创新型企业的支持力度。另外，政策对全社会物价指数影响不大，而对相关行业的价格影响则可能呈现不同的效应。

  中信证券有关分析师表示，从钢铁行业看，淘汰落后企业名单中大部分是中小企业，多以生产线螺为主，所以对整个行业价格影响不大。对于钢铁上市公司来说，由于所涉及的落后产能占其总量的比重很小，所以对公司整体业绩影响不大。而《意见》推广钢结构在建设领域的应用，提高公共建筑和政府投资建设领域钢结构使用比例等政策措施，对相关上市公司则是一个政策利好。

  海通证券有关分析师指出，《指导意见》鼓励企业实施技术改造，推广应用更加节能、安全、环保、高效的钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃工艺技术，提升高技术船舶、海洋工程装备设计制造能力。由此，五大行业中的创新型企业将得到财税政策和市场需求两方面支持。